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寸土寸金的新加坡为什么几乎无人炒房

 

1. 新加坡公共住房建设现状

新加坡作为一个城邦小国,土地资源短缺,总面积只有716平方公里,为香港的65%,深圳的36%。但自1960年以来,伴随着经济腾飞,新加坡大力发展公共住房,实现了“居者有其屋”的愿景,为绝大多数国民提供了舒适的住房。
从1960至今,新加坡建屋局共建成住宅111.65万套,工业建筑2.95万套,商业房屋2.05万套。同时,新加坡建屋局及时跟进房屋市场需求,根据住宅市场需求变化及时调整建屋数量,其建房数量走势几乎和房屋市场需求相吻合,可以说基本满足了国民的住房需求。
从1960年开始,居住公共住房的居民比例从9%上升到1990年最高的87%,随后一直稳定在80%左右。截止2016年末,82%的新加坡居民居住在建屋局修建的公共住房中,这与新加坡建屋局的规划目标相符,即实现八成居民居于公共住房,二成高收入人士则可以选择居住条件更好的私宅。而在建成的111.65万套公共住房中,共93.73万套为出售,5.51万套为出租,也就是说94.44%的公共住房的产权归于国民,这对维系社会稳定起着巨大作用。
2015年新加坡居民月收入中位数是4056新币,储蓄率约41.5%。以目前建屋局出售数量最多的3室1厅型住房(90.3平方米)为例,其价格约为30万新币,最低首付比例10%,也就是说一个新加坡普通居民如果想购买公共住房,除去生活开支,要满足首付仅需工作约18个月。而同样90平方米的住宅,参考2016年房价和人均可支配收入及消费支出,北京平均需93年,深圳平均需119年。
(首付均为30%。北京以6万/平计算,人均可支配收入5.25万元,人均支出3.5万元,深圳以5.4万/平计算,人均可支配收入4.87万元,人均支出3.65万元)
2. 新加坡公共住房制度设计:新加坡建屋局

新加坡建屋局(Housing Development Board,简称HDB)是新加坡公共住房建设制度的核心。顶层设计定位极高,直接由国家发展部负责,司职于全国公共住房的土地储备、建设及运营。住建局局长下设两位副手,分管建筑(Building)、地产(Estat)及公司(Corporate)业务。同时吸纳来自学者、开发商等10位代表成立委员会,为政策制定提供咨询。组织架构权责清晰,且在行政体系中话语权较强。截至2016年,住建局下属员工共5744名,部门庞大。
而与之相对比,国内的保障性住房的建设,归属于市政府下属的保障性住房建设管理领导小组,其权责相对分散。以北京市公布的保障性住房建设管理小组名单为例,小组成员包括住建委、发改委、国土委等共64家单位,小组管理层由副市长、副秘书长、市住建委主任等其他单位领导兼任。对于建设方案的制定,单位间需进行协商,流程较长,管治结构相对复杂。
HDB的顶层设计之所以定位较高,我们认为本质上是新加坡“保姆式”政府将住宅视为居民必需品之理念的体现。新加坡执政党将住房视为基本的社会服务产品,认为政府应作为主体推动住房的供给,而非交予他人,并将协调民众住房条件与经济发展水平,视为政府应担负的责任。建国后不久,新加坡政府便于1964年启动“居者有其屋”计划,其宏远目标,就是为所有国民提供有产权的居所。杜甫《茅屋为秋风所破歌》的诗句:“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山”,直到今天,仍作为局训在HDB正门高挂着。
新加坡建屋局,是新加坡政府调控房地产市场“看得见的手”,作为新加坡公共住房制度设计的核心,我们认为它从三个方面体现了”居者有其屋“制度设计的理念。
一是非盈利机构的定位。作为负责设计、建造、出售、运营公共住房的机构,由于公共住房租金、售价均由政府综合考虑居民收入情况后给出,往往大幅低于市场价格,新加坡建造局每年均产生巨额的亏损,需由政府补贴。2016年政府向HDB拨款16.4亿新币(约80.7亿人民币),而从1960年至今,政府向HDB累计拨款达1393.4亿人民币。政府的高额补贴,实际上是通过住房形式实施的财富再分配手段。
二是极低的保障房申请标准。根据最新2015年8月颁布的举措,目前新加坡公民月收入不高于1.2万新元(约5.91万元人民币)均可申请公共住房,而新加坡居民月可支配收入中位数约为4056新元(约2.00万元人民币)。申请公共住房的最高收入要求远高于可支配收入,意味着新加坡除了少数部分高收入人群外,绝大多数国民均有资格申请价格低于市价的保障房。而作为对比的是,北京、深圳对申请保障性住房的收入线标准均远低于人均可支配收入,其中深圳市人均可支配收入为4.87万元,租赁保障性住房的收入线标准为2.65万元,为收入的54%,而北京市人均可支配收入为5.25万元,租赁保障性住房最高收入标准为2.27万元,为收入的43%
三是开发建造的主导权。新加坡以成熟自由的资本市场闻名,但在住房市场上,政府以直接参与者的方式,主导着住房的开发,包括住房设计、建造、租赁与出售。这种举措不但压缩了民众的购房成本,且由于HDB的非盈利性,降低了住房建造偷工减料的可能,使得公共住房的建造质量得以监督及保障。此外,当新加坡政府以设计者、建造者的角色参与,它也更能对城市区块、社区配套等方面进行更好地设计与规划。每隔5年,新加坡政府便会根据人口流动、经济发展等方面的情况,制定分阶段的建造计划,再交由建屋局进行实施。
除了核心的HDB设计之外,新加坡政府在公共住房申请方面另有许多细则。例如规定每个家庭只能同时拥有一套组屋,并且一生只有两次购买组屋的机会,以防权力寻租或者投机套利。这些大大小小的细则,基本杜绝了公共住房的投资需求,构建成完整的公共住房保障体系。
在最大化满足国民住房需求的施政理念下,新加坡政府更为强调房地产的居住属性,而非最大化政府及民众通过住房投资所获的盈利。不同于以商品房主导房地产市场的美国,尽管作为资本主义国家,在土地、住房市场上,新加坡政府积极地以行政手段进行干预,把控着土地市场的供应,并严格管控组屋买卖的商品化。根据HDB发布的报告,新加坡住房市场调控的目标是公共住房设施占80%,私宅设施占20%。而当前,公共住房的总占比约为84%,已圆满达成规划目标,这也解释了为何当前新加坡政府并不热衷于刺激房地产市场发展。
“我要建设一个居者有其屋的社会……如果每个家庭都有自己的住房,国家将会更加稳定……另一个重要的目的,是让那些儿子必须履行国民服役义务的父母觉得新加坡有他们的份,值得他们的孩子去捍卫。如果国民服役人员的家庭没有自己的住房的话,那么,他们迟早会得出结论:他们所捍卫的是有钱人的财产。”
——《经济腾飞路:李光耀回忆录》,李光耀
 
3. 新加坡公共住房制度设计:公积金制度与土地征收法案

为了不让“居者有其屋”沦为空洞的政治宣传口号,新加坡政府推行了两个重量级的政策来支持建屋局进行住房建设,一是财政方面的公积金制度(CentralProvident Fund,简称CPF),二是土地方面的土地征收法案(Land Acquisition Act)。
3.1 公积金制度:为公共住房建设提供财政支撑
由于HDB作为非盈利机构,机构运营、房屋建造及土地收购的资金缺口虽然每年均有政府拨款补助,但其长期运转,主要依靠公积金制度提供的源源不断的资金。在HDB的收支中,来自国债及政府的贷款占最主要的部分,而国债部分资金,主要为政府归集收缴后投资于HDB的居民公积金。
新加坡公积金制度强制所有雇员和雇主按工资收入缴纳一定比例公积金,该笔公积金依雇员年龄设置不同标准线,年龄在50岁以下的雇员缴纳比例最高,个人缴纳工资的20%,雇主再缴纳17%。共计37%。
 
与国内的公积金不同的是,新加坡的住房公积金除了用于向居民提供住房贷款,也是政府建设公共住房的资金来源。公积金管理局用强制征收的公积金购买国债,使政府有充足资金进行公共住房建设及进行其他投资,当房屋建造完成时,居民再用公积金支付首付及月供。在良性循环下,公积金制度既为公共住房建设提供了大量资金,也使得居民买得起房。
居民缴纳的公积金,以国债的形式统一、集中地交付政府使用,资金规模大且成本较低,有利于政府集中进行初期投入较大的基建工程,为公共住房建设提供了制度性的资金保障,同时在建设中也拉动了国家经济的发展。此外,新加坡公积金制度在医疗、养老、教育等方面均起着积极作用。
“对增加工人拿到手的工资,劳工部长通常最为热心,他因而促请我别把那么多钱归入公积金,我总是否决他的建议。我决心不让下一代人负担上一代人的福利开支。”
——《经济腾飞路:李光耀回忆录》,李光耀
3.2. 土地征收法案:为公共住房建设提供土地资源支撑
1966年新加坡政府通过的土地征收法案,赋予政府征用私人土地用于国家公共建设的权利,并规定政府有权力对土地定价进行调整。此法案在土地资源方面为公共住房的建设扫除了法律上的障碍,HDB也因此得以获取大量成本低廉的土地资源,极大降低了政府的财政负担。
因为征收补偿极低(约为市价20%),侵害了部分有产者的利益,征地法案曾引起巨大争议,但实行中并未出现自焚、跳楼等极端事件,主要是因为政府在推行土地征收过程中,严格且公平地遵照法案执行,在民众切实受到公共住房带来的好处后,政府反而因此强化了公信力,为未来征地的推进带来便利。
政府对土地出让收入的管理和使用做出严格规定。其中要求出让收入须纳入政府储备金,当年土地出让收入总额不能超过政府总收入的5%。此外,除非总统许可,否则每届内阁只能动用当届产生的储备金。这避免了土地资源沦为政府攫取利润的工具。
纵观土地征收法案,它之所以能取得令人瞩目的成效,关键在于选择了城市建设的初期强势推动土地国有化。由于当时新加坡的城市化程度较低,大多民众居住条件恶劣(建国初期人均住房面积仅为3.3平方米),而政府承诺土地国有化后,将把建成的居住条件更好的公共住房分配给当地民众,因此大大减小了阻力。在这个过程中,政府与居民们各取所需,为公共住房建设创造了良好条件,一是政府得以用较低的财政支出将大部分土地国有化,二是民众改善居住的需求也为公共住房建设的推行提供了内在动力。
土地征收法案推行后便获得巨大成效。新加坡国有土地比例仅在1960年到1979年间,便从44%上升到67%,截至目前,土地国有化比例更是高达90%以上。低廉的土地收购成本以及极高的土地国有化比例,为公共住房建设奠定了不可缺少的基础。
“政府利用公共资金兴建基础设施,促使经济发展和土地价值上升时,我想不出有什么理由让私人地主从土地的增值中获益。”
——《经济腾飞路:李光耀回忆录》,李光耀
 
4. 小结

新加坡的公共住房制度,不只是树立了住房政策的典范,更被视为公权力如何服务于国民的世界典范。在新加坡公共住房制度中,精心设计的新加坡建屋局好比一台高效、强劲的引擎,而公积金制度及土地征收法案,则分别为这台引擎灌进了资金与土地的浓稠柴油,使得这台怪兽获得迅猛的拉力,在公共住房建设上风驰电掣,最终达成了其最初愿景——“居者有其屋”。
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